因地制宜发展县域经济的思考与对策建议

因地制宜发展县域经济的思考与对策建议

作者：王国灿

引言：新时代县域经济的战略方位

郡县治，天下安；县域兴，国家强。县域经济作为国民经济的基本单元，是连接城乡、承上启下的关键节点，是落实国家重大战略部署、推动区域协调发展、实现乡村振兴与新型城镇化双轮驱动的主战场。其发展质量直接关系到国家现代化的成色与共同富裕的根基。当前，我国经济发展进入新常态，内外环境发生深刻变化，传统粗放式、同质化的县域发展模式已难以为继。在此背景下，“因地制宜”不再是抽象的发展原则，而是关乎县域存续与繁荣的必然选择与实践圭臬。深度思考县域经济发展的内在逻辑与现实困境，探索符合各地实际的高质量发展路径，具有重大的理论价值与实践紧迫性。

一、深度审视：县域经济发展的现实困境与核心症结

尽管县域经济总量庞大、贡献突出，但其发展过程中长期积累的深层次矛盾与结构性困境日益凸显，制约了其潜能的充分释放。

（一）发展理念与模式存在偏差。 长期以来，许多县域在发展过程中陷入“速度情结”与“路径依赖”。一是盲目模仿与同质化竞争。部分县域脱离自身资源禀赋与比较优势，盲目追求热门产业或照搬发达地区模式，导致产业园区遍地开花却产能过剩、特色不明，陷入低水平重复建设和恶性竞争。二是对“工业化”的片面理解。简单将发展等同于上工业项目、建制造工厂，忽视农业根基、生态价值与服务业的融合带动作用，导致经济结构脆弱，抗风险能力弱。三是“等靠要”思想尚未根除。过度依赖上级财政转移支付和政策倾斜，缺乏内生发展动力的培育与激发机制，自主创新与市场开拓意识不足。

（二）关键生产要素持续流失与错配。 这是制约县域活力的最直接因素。一是人口与人才“双流失”。受城乡收入差距、公共服务水平落差等因素影响，大量青壮年劳动力和高素质人才持续外流至中心城市，导致县域人口老龄化、空心化加剧，人力资本匮乏，创新驱动基础薄弱。二是资金外流与融资难并存。县域储蓄资金通过金融系统大量上存外流，而本地实体经济，特别是中小微企业、新型农业经营主体面临抵押物不足、信用信息不对称等难题，获得信贷支持困难，发展资金短缺。三是土地要素配置效率不高。城乡土地市场分割，农村集体经营性建设用地入市机制尚不完善，存量建设用地盘活乏力，土地资源配置与产业空间布局匹配度有待提升。

（三）产业结构层次偏低与韧性不足。 多数县域产业体系仍处于价值链中低端。一是农业大而不强。产业链条短，农产品加工转化率低，品牌影响力弱，农业生产与加工、流通、销售、服务等环节衔接不紧，附加值提升有限。二是工业“小散弱”。主导产业往往技术含量不高，企业规模偏小，集群化程度低，缺乏具有较强带动力的龙头企业，产业关联度和协作配套能力差。三是服务业发展滞后。生产性服务业如研发设计、现代物流、金融服务等供给不足，生活性服务业品质有待提升，难以有效支撑产业升级和消费需求。

（四）治理体系与能力面临挑战。 县级政府作为县域经济发展的主导者，其治理效能直接影响发展环境。一是财政收支矛盾突出。许多县域自身财源有限，刚性支出压力大，对土地财政依赖度较高，可持续财力支撑高质量发展能力不足。二是政策执行存在“温差”。上级部分宏观政策在县域层面可能因条件差异而出现“水土不服”，一些好政策在“最后一公里”落实中遭遇执行僵化或效能递减。三是营商环境优化任重道远。相比大城市，县域在政务服务效率、市场法治环境、信用体系建设、要素获取便利度等方面仍有明显差距，影响了市场主体投资兴业的信心。

二、理论内核：因地制宜发展县域经济的逻辑必然

“因地制宜”的本质，是遵循客观经济规律和地域分异规律，将普遍原理与特殊县情创造性结合，其核心逻辑在于：

（一）尊重地域分异规律的客观要求。 我国幅员辽阔，不同县域在自然条件、资源禀赋、区位交通、历史基础、文化传统、发展阶段等方面千差万别。这种差异性决定了不可能存在放之四海而皆准的统一发展模板。只有深刻认识、准确把握并充分利用本地独特的条件和优势，才能找到符合自身实际的发展道路，避免“削足适履”和“南橘北枳”。

（二）发挥比较优势与塑造竞争优势的基点。 县域经济发展本质上是一个在更大区域乃至全国全球分工体系中寻找自身定位、培育核心竞争力的过程。因地制宜，就是要精准识别自身的比较优势（无论是矿产、生态、农业、文化还是区位），并通过有效的资源配置、产业组织和技术创新，将潜在的比较优势转化为现实的市场竞争优势和可持续发展优势。

（三）实现高质量发展与特色发展的统一。 高质量发展是新时代的硬道理，但其内涵因域而异。对于生态功能区县域，高质量发展意味着生态产品的价值实现与绿色发展；对于农业主产区县域，高质量发展意味着现代农业体系的构建与乡村振兴；对于都市圈内县域，高质量发展意味着与中心城市的功能互补与协同发展。因地制宜正是实现这种多元化、特色化高质量发展的根本方法论。

（四）激发内生动能与规避发展风险的保障。 基于自身条件、符合地方实际的发展路径，更容易获得本地干部群众的认同与参与，更能有效整合调动本地资源，从而培育稳固的内生发展动力。同时，立足实际的发展规划能够更好地规避脱离现实的盲目投资、重复建设等风险，增强经济发展的稳健性和韧性。

三、实践路径：基于类型学的县域经济差异化发展模式

基于县域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，可大致划分不同类型，探索差异化发展路径。

（一）都市圈与城市群范围内的县域：融入协同，功能互补。 此类县域应主动打破行政壁垒，积极融入核心城市的发展格局。一是承接产业转移与功能疏解。围绕中心城市的主导产业或紧缺环节，发展专业化配套基地、科技成果转化园区、仓储物流中心等，形成“研发在都市、转化在县域”或“总部在都市、生产在县域”的协作模式。二是发展现代都市农业与休闲服务业。利用毗邻大市场的优势，发展绿色果蔬、精品花卉等高效农业，以及乡村休闲、康养旅游、文化体验等服务业，成为都市的“菜篮子”“后花园”和“休闲地”。三是推进基础设施与公共服务互联互通。加快与中心城市的轨道交通、快速路网对接，推动教育、医疗等优质公共服务资源共建共享，促进人口双向流动与职住平衡。

（二）农产品主产区县域：夯实根基，三产融合。 此类县域的核心任务是保障国家粮食安全和重要农产品供给，同时促进农民增收。一是建设现代化大农业。严守耕地红线，推进高标准农田建设，发展智慧农业、设施农业，提升农业机械化、科技化水平。二是延伸农业产业链价值链。大力发展农产品精深加工，培育农业产业化龙头企业，打造地域特色农产品品牌，提升附加值。推动农业生产与加工、流通、销售、休闲观光、文化传承等深度融合，构建农业全产业链。三是改善农村人居环境与生产生活条件。统筹推进乡村建设行动，完善农村基础设施和公共服务网络，为农业高质量发展和农村繁荣奠定基础。

（三）重点生态功能区县域：保护优先，点状开发。 此类县域的发展必须以生态环境保护为前提，探索生态产品价值实现机制。一是严格保护生态环境。落实生态保护红线制度，实施重大生态修复工程，维护生态系统服务功能。二是发展生态经济。在环境承载力范围内，适度发展生态农业、林下经济、生态旅游、自然教育、康养产业等，将“绿水青山”转化为“金山银山”。探索建立生态补偿、碳汇交易、水权交易等市场化机制，让保护者受益。三是推行绿色生活方式。倡导简约适度、绿色低碳的生活理念，建设生态宜居的美丽乡村。

（四）资源富集型县域：绿色转型，多元发展。 此类县域往往面临资源枯竭、产业单一、环境压力大等挑战。一是推动资源型产业绿色化升级。采用先进技术和工艺，提高资源开采利用效率，降低能耗和排放，发展循环经济。二是培育壮大接续替代产业。利用产业基础、资金积累或区位条件，积极培育装备制造、新材料、新能源、生产性服务业等非资源型产业，形成多元支撑的产业体系。三是超前谋划转型发展。设立产业转型基金，加强职工技能培训和社会保障，妥善处理历史遗留问题，平滑转型阵痛。

（五）传统农区、山区、边境地区等欠发达县域：补齐短板，激发活力。 此类县域发展基础相对薄弱，需内外力结合推动发展。一是持续巩固拓展脱贫攻坚成果。健全防止返贫动态监测和帮扶机制，确保不发生规模性返贫。二是着力改善发展条件。加强交通、水利、能源、信息等基础设施建设，破除发展瓶颈。三是培育内生增长点。立足特色资源，发展“一县一业”“一乡一品”，通过电商、文旅等新业态拓宽增收渠道。加大教育、医疗投入，阻断贫困代际传递。四是深化对外开放合作。边境县域可依托口岸发展边境贸易、加工物流、跨境旅游等。

四、系统构建：推动县域经济高质量发展的对策建议

实现县域经济因地制宜、高质量发展，需要系统性的政策支持与改革保障。

（一）完善顶层设计，实施分类精准指导。 省级层面应加快建立科学的县域发展分类评价与指导体系。一是制定差异化考核指标。根据不同类型县域的主体功能定位，设置各有侧重、体现特色的高质量发展绩效评价指标，弱化对GDP、工业增速等的单一考核，强化对粮食安全、生态保护、民生改善、特色产业培育等方面的考核。二是实行“一县一策”精准支持。省级财政、产业、土地、环保等政策应增强与县域分类的匹配度，对重点生态功能区加大转移支付和生态补偿，对农产品主产区强化基础设施建设投入，对转型地区给予产业扶持和就业援助。

（二）深化改革创新，优化要素配置机制。 破除妨碍生产要素市场化配置和自由流动的体制机制障碍。一是创新人才“引育用留”机制。实施更加开放灵活的人才政策，通过“候鸟型专家”“周末工程师”、技术入股等方式柔性引才。加强本土职业技术教育和技能培训，培育“土专家”“田秀才”“新农人”。完善人才服务保障，创造宜居宜业环境。二是深化金融改革。鼓励金融机构下沉服务网点，发展普惠金融。推广农村承包土地经营权、集体资产股权等抵押贷款。支持符合条件的县域企业上市融资。发展政策性农业保险。三是盘活土地资源。稳妥推进农村集体经营性建设用地入市改革。探索点状供地、混合用地等灵活供地方式，保障新产业新业态用地需求。推进城镇低效用地再开发。

（三）强化产业支撑，构建特色现代体系。 围绕“特”与“优”做文章。一是精心培育主导特色产业。深入分析国内外市场需求与趋势，结合自身绝对优势或相对优势，选定1-2个主导产业或特色产业集群，集中资源长期培育，形成规模效应和品牌效应。二是推动产业数字化转型。利用数字技术赋能传统产业升级，发展农村电商、智慧农业、数字文旅等。建设县域产业互联网平台，促进产销对接、供应链协同。三是促进民营经济发展壮大。优化营商环境，破除市场准入壁垒，保护民营企业合法权益，激发民间投资活力，发挥民营经济在县域产业发展的主力军作用。

（四）提升治理效能，优化县域发展环境。县域治理是国家治理的基石，其效能直接影响资源配置效率、市场活力释放与发展质量提升。需重点突破以下环节：

1. 深化行政体制改革，增强县级统筹能力

依法精准赋权：省级政府应依据县域类型和发展需求，依法下放规划、土地、环保、项目审批等关键权限，避免“一刀切”或“放而不管”。例如，允许生态型县域自主审批符合环保标准的生态产业项目，赋予都市圈附属县承接产业转移的快速落地权限。

优化机构职能配置：推进“大部门制”改革，整合职能交叉、碎片化的部门（如合并农业农村与乡村振兴机构），建立“产业发展”“城乡融合”等跨部门协调专班，破解“政出多门、相互掣肘”困局。

强化财政自主权：完善省以下财政事权与支出责任划分，扩大县级税收分成比例，探索建立土地增值收益主要用于县域的分配机制，增强可持续财力支撑。

2. 推进政务服务革命，打造高效便利营商环境

标准化与数字化双轮驱动：

全面推行政务服务事项清单化管理，实现省、市、县三级标准统一，消除隐性门槛。

建设县域一体化政务大数据平台，推动社保、税务、市监等系统互联互通，实现“一网通办”向“一网好办”升级。推广“掌上办”“自助办”覆盖乡镇。

创新监管与服务模式：

对新产业新业态实施包容审慎监管，建立“容缺受理+信用承诺”审批机制。例如，对乡村旅游项目试行“备案制”替代前置审批。

设立企业服务中心，提供从注册、融资到政策匹配的“全生命周期服务”，推行“企业宁静日”制度（非必要不打扰）。

3. 强化规划引领与刚性约束

编制实施高质量发展规划：

以国土空间规划为底盘，统筹产业发展、基础设施、生态保护等专项规划，确保“多规合       一”、落地可行。

建立规划实施评估与动态调整机制，杜绝“纸上画画、墙上挂挂”。

健全决策与监督机制：

重大产业项目引入专家论证、公众听证、风险评估“三前置”程序，避免盲目投资。

强化人大监督与审计监督，对违规举债、破坏生态等行为终身追责。

4. 构建多元共治格局，激发社会参与活力

推动治理重心下移：

推广“街乡吹哨、部门报到”机制，赋予乡镇更多协调执法权，提升快速响应能力。

在村级建立“乡贤理事会”“村民议事会”，引导群众参与乡村规划、环境治理。

培育社会组织与市场力量：

通过政府购买服务，支持行业协会、合作社参与产业标准制定、品牌推广。

鼓励社会资本以PPP模式参与县域污水处理、冷链物流等准公益项目。

5. 建设专业化干部队伍

实施能力提升计划：

定向选派干部赴发达地区挂职，开设“县域经济专题研修班”，强化产业思维、金融知识、数字治理能力培训。

完善激励与容错机制：

建立与县域分类考核相匹配的薪酬体系，对在生态保护、乡村振兴等一线实绩突出者优先晋升。

细化改革容错清单，明确因政策界限不清、创新探索引发的失误免责情形。

结语：迈向县域经济高质量发展的新征程

因地制宜发展县域经济，是破解发展不平衡不充分矛盾、夯实中国式现代化根基的战略抉择。它要求我们彻底摒弃“千县一面”的思维定式，深刻把握县域的独特禀赋、发展阶段与功能定位，走出一条特色化、差异化、高质量的发展新路。

未来的县域经济图景，应是以县城为枢纽、乡镇为节点、乡村为腹地的有机生命体：

在东部沿海， 更多县域将深度融入全球产业链，成为创新驱动、智慧绿色的现代化产业高地；

在粮食主产区， 县域将成为保障国家粮食安全的稳固基石和现代农业发展的核心载体；

在生态功能区， “绿水青山”将高效转化为“金山银山”，书写人与自然和谐共生的典范；

在边疆与欠发达地区， 县域将成为巩固拓展脱贫攻坚成果、促进民族团结、实现共同繁荣的前沿阵地。

实现这一愿景，关键在于坚持系统观念、深化改革攻坚：

强化省级统筹与县域自主的结合。 省级层面需做好分类指导、政策供给与协调服务，充分授权赋能，激发县级主体“摸着石头过河”的改革闯劲。

推动有效市场与有为政府的协同。 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府在规划引导、政策支持、市场监管、公共服务、风险防范中的作用。

促进科技创新与制度创新的互促。 既要拥抱数字技术、绿色技术等新质生产力，也要破除阻碍要素流动、抑制市场活力的体制机制障碍。

实现经济发展与民生福祉的统一。 将产业兴旺、生态宜居、治理有效、生活富裕作为衡量县域发展的根本标尺，让发展成果更多更公平惠及全体县域居民。

唯有将“因地制宜”内化为发展自觉，在尊重规律中大胆探索，在立足实际中锐意创新，县域经济方能焕发出蓬勃生机与无限活力，为构建新发展格局、推动共同富裕提供坚实支撑，书写中国式现代化宏大叙事的县域精彩篇章。

（本文作者：王国灿系中国县域网高级顾问）